Delibera numero 186 del 26 febbraio 2020

Svolgimento da parte del Segretario comunale, anche RPCT, delle funzioni di mediazione tributaria di cui all’art. 17-bis del d.lgs. n. 546 del 31 dicembre 1992, come introdotto dall’art. 39, co. 9, d.lgs. 98/2011 e successive modifiche – inopportunità

 

Riferimenti normativi:
art. 1, co. 7 della legge 6 novembre 2012, n. 190
art. 17-bis d.lgs. n. 546/1992 (come introdotto dal d.lgs. n. 98/2011 e modificato dal d.lgs. 156/2015)

Massima
Il RPCT va scelto, possibilmente, tra i dirigenti non assegnati ad uffici che svolgono attività nei settori più esposti al rischio corruttivo (PNA 2019-2021, Parte IV, § 1).
Le aree “Gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio” e “Affari legali e contenzioso” costituiscono significative aree di rischio corruttivo, “generali”, come già indicato in diversi orientamenti dell’Autorità.
In particolare, l’area “Affari legali e contenzioso”, come illustrato nell’Approfondimento “Agenzie fiscali” di cui all’Aggiornamento 2018 al PNA, delibera n. 1074 del 21 novembre 2018, ricomprende anche la gestione del contenzioso tributario, ivi inclusi gli strumenti deflattivi del relativo contenzioso, quale la mediazione tributaria.
Non è opportuno, in quanto non è compatibile con la disciplina di prevenzione della corruzione e con le indicazioni fornite da ANAC nei PNA, che un Segretario comunale, anche RPCT, sia responsabile della mediazione tributaria in quanto tale procedimento di deflazione del contenzioso insiste in aree considerate ad alto rischio corruttivo.

Parole chiave
“RPCT” “Segretario comunale” “enti locali” “reclamo” “istanza di mediazione tributaria” “area di rischio” “Gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio” “Affari legali e contenzioso” “PNA 2019-2021” “delibera n. 1064 del 13 novembre 2019” “Aggiornamento 2018 al PNA” “delibera n. 1074 del 21 novembre 2018” “Approfondimento “Agenzie fiscali””
 

Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione

Vista la legge 6 novembre 2012, n. 190 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione” e, in particolare, l’art. 1, co. 7;

Visto il d.lgs. n. 546 del 31 dicembre 1992 recante “Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413” e, in particolare, l’art. 17-bis “Il reclamo e la mediazione”, come introdotto dall’art. 39, comma 9 del d.l. n. 98 del 6 luglio 2011 “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria” e successivamente modificato dal d.lgs. n. 156 del 24 settembre 2015 “Misure per la revisione della disciplina degli interpelli e del contenzioso tributario”;

Visto l’Aggiornamento 2018 al PNA di cui alla delibera n. 1074 del 21 novembre 2018 e, in particolare, l’Approfondimento di parte speciale “Agenzie fiscali”;

Visto il PNA 2019-2021 di cui alla delibera n. 1064 del 13 novembre 2019 e, in particolare, la Parte IV, § 1. “I criteri di scelta del RPCT” e l’Allegato 1 recante “Indicazioni metodologiche per la gestione dei rischi corruttivi” (Tabella n. 3 (pag. 19 e ss.));

Considerato in fatto
Con una richiesta di parere pervenuta all’Autorità in data 30.08.2019, il Segretario comunale e RPCT di un Comune ha chiesto all’Autorità se il RPCT possa essere responsabile della mediazione tributaria o se piuttosto tale scelta sia incompatibile con la disciplina di prevenzione della corruzione e con le indicazioni fornite da ANAC nei PNA. Il RPCT ha premesso che, al fine di assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa, il soggetto che è responsabile della mediazione deve essere soggetto terzo e autonomo rispetto al funzionario responsabile del tributo in contestazione e al responsabile del procedimento.

Ritenuto in diritto
Giova premettere che l’art. 1, co. 7, della l. 190/2012, prevede che «l’organo di indirizzo individui il RPCT, di norma, tra i dirigenti di ruolo in servizio. Negli enti locali il RPCT è individuato, di norma, nel segretario o nel dirigente apicale, salvo diversa e motivata determinazione».
L’Autorità ha fornito varie indicazioni di carattere generale in merito ai criteri di scelta del RPCT, da ultimo, nel PNA 2019/2021 di cui alla delibera n. 1064 del 13 novembre 2019. In particolare, l’Autorità ha sottolineato «l’esigenza che il RPCT abbia adeguata conoscenza dell’organizzazione e del funzionamento dell’amministrazione, che sia dotato della necessaria autonomia valutativa, che non sia in una posizione che presenti profili di conflitto di interessi e scelto, di norma, tra i dirigenti non assegnati ad uffici che svolgano attività di gestione e di amministrazione attiva. In questa ottica va evitato, per quanto possibile, che il RPCT sia scelto tra i dirigenti assegnati a uffici che svolgono attività nei settori più esposti al rischio corruttivo, come l’ufficio contratti o quello preposto alla gestione del patrimonio. In ogni caso la scelta è rimessa all’autonoma determinazione degli organi di indirizzo di ogni ente o amministrazione» (cfr. PNA 2019/2021, Parte IV, § 1.).
In relazione alla questione posta è necessario esaminare la normativa sulla mediazione tributaria.
L’istituto del reclamo-mediazione di cui all’art. 17-bis del d.lgs. n. 546 del 31 dicembre 1992 è stato introdotto nel nostro ordinamento dall’art. 39, comma 9 del d.l. n. 98 del 06.07.2011 e successive modificazioni, con il dichiarato intento di deflazionare il contenzioso tributario.
Si tratta di una misura amministrativa obbligatoria che va esperita preventivamente rispetto al ricorso avverso atti di natura tributaria di valore non superiore a cinquantamila euro.
Gli istituti sono invero due con caratteristiche diverse: il reclamo e la mediazione.
Il reclamo è un’istanza obbligatoria di autotutela con cui il contribuente denunzia l’illegittimità della pretesa impositiva. Esso permette di risolvere in via amministrativa la controversia e, in caso di esito negativo, funge da atto introduttivo del giudizio.
Per questo motivo, si ritiene che esso abbia natura meramente amministrativa. Non manca, però, opinione contraria secondo la quale esso sarebbe un atto del tutto equiparabile ad un ricorso giurisdizionale.
La mediazione tributaria, invece, è un istituto transattivo: l’ufficio chiamato a valutare la proposta di mediazione fiscale è lo stesso che assume, nel processo tributario, il ruolo di “parte resistente”. Con la mediazione si tende a rideterminare l’obbligazione tributaria o meglio, a rideterminare la base imponibile o la relativa imposta. L’istituto appare vicino ad un “accordo tra due parti”, che può qualificarsi, quanto alla forma, come una “transazione”.
Nella sua originaria formulazione, oggetto del reclamo-mediazione erano i soli atti emessi dall’Agenzia delle Entrate. Il d.lgs. n. 156 del 24 settembre 2015 “Misure per la revisione della disciplina degli interpelli e del contenzioso tributario” ha modificato l’art. 17-bis del d.lgs. n. 546 del 31.12.1992 (così come era stato introdotto dall’art. 39, comma 9 del d.l. n. 98 del 06.07.2011), prevedendo che a decorrere dal 1° gennaio 2016 la mediazione tributaria venisse estesa anche a tutti gli enti impositori ed agli Enti locali che provvedono alla definizione della procedura del reclamo-mediazione “compatibilmente con la loro struttura organizzativa”.
Mentre solitamente le Agenzie fiscali sono dotate di appositi uffici diversi ed autonomi che provvedono all’esame del reclamo e della proposta di mediazione rispetto a quelli che hanno curato l’istruttoria degli atti reclamabili, i Comuni devono decidere se e come attivare una struttura apposita cui affidare la gestione dei reclami e a chi attribuire tali funzioni.
Spetta ai Comuni, quindi, in base alla propria struttura organizzativa, adottare le più opportune decisioni per strutturare il procedimento di mediazione in modo da garantire l’effettiva autonomia dell’ufficio preposto all’istruttoria del reclamo/mediazione rispetto a quello che ha curato l’istruttoria dell’atto oggetto di contestazione.

Occorre ora procedere a valutare se l’istituto in argomento ricada o meno all’interno di un’area a maggior rischio corruttivo.
L’Autorità ha più volte fornito indicazioni sulle aree a rischio corruttivo.
Da ultimo si richiama l’Allegato 1 “Indicazioni metodologiche per la gestione dei rischi corruttivi” al PNA 2019-2021 di cui alla delibera numero 1064 del 13 novembre 2019. Il documento elenca le principali aree di rischio, annoverando, tra queste, per quel che qui interessa, le aree relative a “Gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio” e “Affari legali e contenzioso”.
Rileva anche un altro precedente dell’Autorità. Ci si riferisce all’Aggiornamento 2018 al PNA di cui alla delibera n. 1074 del 21 novembre 2018 e, in particolare, all’Approfondimento di parte speciale dedicato alle “Agenzie fiscali”. Alcune indicazioni ivi contenute possono applicarsi anche agli enti locali che svolgono attività di riscossione dei tributi.
Nell’Approfondimento è stato specificato che “le attività concernenti la trattazione dei reclami, dei ricorsi e degli appelli sono esposte a rischi corruttivi, per le possibili pressioni esterne sui dipendenti o per comportamenti omissivi che pregiudichino la corretta, tempestiva, effettiva ed efficace difesa degli atti dell’Agenzia e la tutela degli interessi erariali” (pag. 59).
L’Aggiornamento 2018 al PNA estende le sopra citate considerazioni anche “alle procedure deflattive del contenzioso, quali la mediazione, [..]” (pag. 59). Per tali procedure è stato previsto che “le relative istruttorie sono affidate agli uffici legali in staff al Direttore provinciale, nella logica di meglio garantire la terzietà rispetto agli uffici deputati alle verifiche” (pag. 60).
Tra le misure proposte per contenere il rischio corruzione in questo settore, l’approfondimento annovera “la separazione degli uffici per l’espletamento delle funzioni attinenti le verifiche, il contenzioso, i pagamenti rateizzati e la liquidazione delle spese e delle somme stabilite nelle sentenze. È inoltre raccomandata la rotazione del personale che cura le controversie nei diversi gradi di giudizio” (pag. 60).
Da quanto sopra emerge che l’area di rischio generale “Affari legali e contenzioso” ricomprende la gestione del contenzioso tributario, ivi inclusi gli strumenti deflattivi del relativo contenzioso, quale quello in esame.
Sotto il profilo inerente ai criteri per la nomina del RPCT, nel rinviare al PNA 2019-2021 (Parte IV, § 1.), l’Autorità ha ancora una volta chiarito che il RPCT debba essere scelto, possibilmente, tra i dirigenti non assegnati a uffici che svolgono attività nei settori più esposti al rischio corruttivo.
Di conseguenza, tenuto conto che la gestione del reclamo/mediazione tributaria insiste in aree considerate ad alto rischio corruttivo, l’Autorità valuta non opportuno che il RPCT svolga funzioni in merito all’istanza di riesame/mediazione tributaria ai sensi dell’art. 39, co. 9, d.lgs. 98/2011 e successive modificazioni.
Posto che spetta alla valutazione dei singoli enti l’individuazione delle soluzioni organizzative più opportune, si rappresenta che, in merito ai soggetti, diversi dal RPCT, che possono ricoprire le funzioni inerenti alla mediazione tributaria le amministrazioni possano fare riferimento, ad esempio, all’ampio ventaglio di soluzioni formulate nel 2016 dall’Istituto per la Finanza e l'Economia Locale (IFEL) nel documento “La mediazione tributaria nella disciplina dei tributi locali”.
Il documento, al capitolo 5, intitolato “Modelli prospettabili sulla struttura comunale preposta alla mediazione”, fornisce alcune indicazioni accompagnate da alcune proposte di organizzazione a cui si rinvia.

Tutto ciò premesso e considerato,

 

Delibera

Di confermare le indicazioni per cui le aree “Gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio” e “Affari legali e contenzioso” costituiscono significative aree di rischio corruttivo, “generali”. La gestione del contenzioso tributario e degli strumenti deflattivi di tale contenzioso, quale quello della mediazione tributaria di cui all’art. 17-bis del d.lgs. n. 546 del 31 dicembre 1992, ricade nell’area “Affari legali e contenzioso”.
Si ribadiscono, pertanto, le indicazioni sui criteri per la nomina del RPCT da ultimo fornite nel PNA 2019-2021 secondo cui il RPCT deve essere scelto possibilmente tra i dirigenti non assegnati a uffici che svolgono attività nei settori più esposti al rischio corruttivo. Di conseguenza non è opportuno che il RPCT svolga funzioni in merito all’istanza di riesame/mediazione tributaria in quanto tale procedimento di deflazione del contenzioso insiste in aree considerate ad alto rischio corruttivo.

Il presente provvedimento è trasmesso al RPCT che ha formulato l’istanza di parere e pubblicato sul sito istituzionale dell’Autorità.

Presidente f.f.
Francesco Merloni

Depositato presso la segreteria del Consiglio il 9 marzo 2020
Il Segretario Maria Esposito

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