Delibera numero 748 del 05 settembre 2018

ASL Roma 1 - procedura negoziata ai sensi dell’art. 36, comma 2, lett. b) del d.lgs. n. 50/2016 per l’affidamento di un incarico di consulenza specialistica e attività di supporto per gli adempimenti della normativa in materia di anticorruzione L. 190/2012 e d.lgs. 33/2013_ Fascicolo UVMAC/3274/2018

Il Consiglio dell’Autorità nazionale anticorruzione

nell’adunanza del  5 settembre  2018;

visto l’art. 1, comma 2, lett. f) della legge 6 novembre 2012, n. 190, secondo cui l’Autorità esercita  la  vigilanza ed il controllo sull’effettiva applicazione e sull’efficacia delle misure anticorruzione adottate dalle  pubbliche amministrazioni e  sul rispetto delle regole sulla trasparenza amministrativa;

visto l’articolo 1, comma 3, della legge 6 novembre 2012, n. 190, secondo cui l’Autorità esercita poteri ispettivi mediante richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle pubbliche amministrazioni e ordina l’adozione di atti o provvedimenti richiesti dal piano nazionale anticorruzione, dai piani di prevenzione della corruzione delle singole amministrazioni e dalle regole sulla trasparenza dell’attività amministrativa previste dalla normativa vigente, ovvero la rimozione di comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza;

visto il Piano nazionale anticorruzione e i successivi aggiornamenti, di cui all’art. 1, coma 2-bis della legge 6 novembre 2012, n. 190;

vista la relazione dell’Ufficio vigilanza sulle misure anticorruzione (UVMAC)

Fatto
L’Azienda Sanitaria Locale Roma 1 (ASL Roma 1) ha bandito una procedura negoziata per l’affidamento di un incarico di consulenza specialistica e attività di supporto per gli adempimenti della normativa in materia di anticorruzione L. 190/2012 e d.lgs. 33/2013, per un importo a base d’asta di € 163.350. 
Il relativo Capitolato speciale, all’art. 1, disciplina la specifica attività dell’appalto; in particolare,  “a titolo esemplificativo e non esaustivo”, essa riguarda:

1) “mappatura, identificazione, analisi, valutazione dei rischi corruttivi” ed, in particolare, il supporto alla redazione/revisione del Piano Triennale della Prevenzione della Corruzione e del Programma triennale della trasparenza e dell’integrità:
  1. Supporto per l’analisi del contesto interno e Mappatura dei processi delle attività delle Strutture aziendali;
  2. Supporto per l’analisi, valutazione e identificazione dei rischi in base ai processi rilevati e rilevanti nelle Strutture aziendali;
  3. Supporto per l’identificazione e progettazione delle misure anticorruttive;
  4. Supporto per l’organizzazione del sistema di deleghe e responsabilità;
  5. Supporto per l’identificazione e predisposizione di strumenti per il controllo sull’attuazione delle misure e il loro monitoraggio;
  6. Supporto alla redazione/revisione del Piano Triennale della Prevenzione della Corruzione (PTPC) ai sensi della L. 190/2012 e del Programma triennale della Trasparenza e dell'integrità (PTTI) ai sensi del D.Lgs. 33/2013 e s.m.i ;
2) Assistenza e formazione del personale_ Successivamente al completamento di tutte le attività del punto a) è richiesto:
  1. il supporto per l’ideazione e la realizzazione di un evento conoscitivo e divulgativo teso a informare il personale dell’Azienda del Piano adottato e delle sue specificità;
  2. l’assistenza per l’applicazione operativa e la formazione in materia di anticorruzione e trasparenza dei Referenti del responsabile della Corruzione (da individuarsi in 171 figure) anche mediante organizzazione di appositi eventi formativi, distinti per specificità di rischio e macro-aree formative, da calcolarsi in funzione dell’assetto aziendale - come da organigramma pubblicato-;
  3. l’elaborazione di un "Vademecum" da divulgare ai Referenti del RPTC al fine di supportarli nella fase di attuazione annuale del PTPC, attraverso indicazioni pratiche elaborate a partire dall’esperienza maturata dallo svolgimento delle attività del punto a);
3) Consulenza successiva (eventuale)_ L’eventuale servizio di consulenza è funzionale alle necessità di implementazione e mantenimento del sistema realizzato e dovrà consistere in:
  1. proposte di azioni correttive per individuazione/variazione di misure specifiche e/o di documentazione correlata;
  2. supporto per la risoluzione di problematiche legate alla normativa di riferimento, in funzione anche di aggiornamenti legislativi;
  3. affiancamento ai responsabili interni, al fine di effettuare le attività di monitoraggio previste dalla normativa per verificare il grado di efficacia ed efficienza del sistema implementato.

Con nota prot. 57966 del 2/7/2018, l’Autorità ha inviato al RPCT dell’Azienda una richiesta di informazioni, rappresentando che il predetto bando appare non in linea con le indicazioni dettate  nel PNA 2016 ove, al paragrafo 5, parte generale, si afferma che «l’attività di elaborazione dei PTPC [...] non può essere affidata a soggetti estranei all’amministrazione o ente (art. 1, co. 8, l. 190/2012, come modificato dall’art. 41, co. 1, lett. g) del d.lgs. 97/2016)» e che «sono quindi da escludere affidamenti di incarichi di consulenza comunque considerati», anche in considerazione «della clausola di invarianza della spesa che deve guidare p.a. ed enti nell’attuazione della l. 190/2012 e dei decreti delegati ad essa collegati».
In data 19 luglio 2018 è pervenuta la nota di riscontro a firma del RPCT e del Direttore generale, acquisita al prot. 63571, nella quale è stato rappresentato quanto segue.
La ASL Roma 1 è stata istituita il 1 gennaio 2016 a seguito della fusione delle due Aziende territoriali ASL Roma A e ASL Roma E; l’Azienda, la cui ampiezza territoriale coincide con sei Municipi di Roma Capitale, è articolata su 26 macrostrutture, a loro volta articolate in 121 strutture complesse e 32 strutture semplici. In occasione della redazione del PTPCT 2018-2020 sono emerse notevoli criticità alle quali si sono aggiunti gravi episodi corruttivi che hanno coinvolto dipendenti e dirigenti.
Pertanto, l’Azienda ha ritenuto necessario sviluppare una analisi dei processi particolarmente approfondita, in considerazione della ritenuta inadeguatezza delle misure di prevenzione allora vigenti.
Inoltre, tenuto conto che i soggetti interessati dalla vicenda penale sono stati condannati al risarcimento dei danni arrecati all’Azienda, l’acquisizione di un adeguato supporto metodologico trova completa copertura in tali proventi già incassati.
Nell’assicurare che l’attività di mappatura dei processi e l’analisi e la valutazione dei rischi è comunque di competenza esclusiva del RPCT, l’ASL, a supporto della propria decisione, ha richiamato un precedente analogo, ovvero l’affidamento di servizi professionali a supporto della Prefettura di Vibo Valentia ai fini della realizzazione di iniziative di rafforzamento della capacità amministrativa di prevenzione e lotta alla corruzione da parte degli Enti locali del territorio della provincia di Vibo Valentia, per un importo di € 553.100 (scadenza offerte 27/11/2017).
È stata, infine, richiamata la pronuncia della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione Lazio, n. 269/2018, laddove dispone che «…. Non può escludersi, in linea di principio, che una parte della mappatura dei rischi possa essere oggetto di affidamento a terzi, ma ciò potrà avvenire quando la struttura di cui devono essere valutati i rischi sia molto complessa, particolarmente grande, ad es. in termini di estensione territoriale, o soggetta a processi di notevole complessità».

Ritenuto in diritto
Ai sensi dell’articolo 1, comma 8, della legge 190/2012 e s.m.i. «l’attività di elaborazione del piano non può essere affidata a soggetti estranei all’amministrazione». L’interpretazione fornita dall’Autorità nel PNA 2016 ha chiarito che scopo della norma è quello di considerare la predisposizione del PTPC un’attività che deve essere necessariamente svolta da chi opera esclusivamente all’interno dell’amministrazione o dell’ente interessato, sia perché presuppone una profonda conoscenza della struttura organizzativa, di come si configurano i processi decisionali (siano o meno procedimenti amministrativi) e della possibilità di conoscere quali profili di rischio siano involti; sia perché comporta l’individuazione delle misure di prevenzione che più si attagliano alla fisionomia dell’ente e dei singoli uffici. Tutte queste attività, da ricondurre a quelle di gestione del rischio, trovano il loro logico presupposto nella partecipazione attiva e nel coinvolgimento di tutti i dirigenti e di coloro che a vario titolo sono responsabili dell’attività delle pubbliche amministrazioni e degli enti. Sono quindi da escludere affidamenti di incarichi di consulenza comunque considerati in quanto non viene soddisfatto lo scopo della norma che è quello di far svolgere alle amministrazioni e agli enti un’appropriata ed effettiva analisi e valutazione dei rischio e di far individuare misure di prevenzione proporzionate e contestualizzate rispetto alle caratteristiche della specifica amministrazione o ente. D’altra parte, la citata disposizione va letta anche alla luce della clausola di invarianza della spesa che deve guidare pubbliche amministrazioni ed enti nell’attuazione della l. 190/2012 e dei decreti delegati ad essa collegati.
Secondo l’Azienda l’affidamento in esame concerne un “supporto metodologico e formativo” da parte di soggetti esperti della materia: la descrizione delle attività oggetto dell’appalto rende estremamente labile il discrimen fra supporto metodologico, che dovrebbe afferire alla formazione dei dirigenti, e elaborazione del piano, a partire dalla mappatura dei processi.
Per quanto attiene al ritenuto rispetto della clausola di invarianza della spesa, da parte della ASL, si rappresenta che anche un uso improprio di fondi, a qualsiasi titolo acquisiti, potrebbe comportare una violazione della stessa.
Con riferimento a quanto statuito dalla sentenza n. 269/2018 – di condanna per danno erariale per aver affidato all’esterno l’elaborazione del piano della prevenzione della corruzione - si deve rilevare che l’Azienda ha tralasciato di rappresentare che la stessa evidenzia anche che «per quanto poi attiene alla scelta di far effettuare l’analisi del rischio all’esterno da soggetto terzo, essa appare in contraddizione con la norma dell’art. 1, comma 8 della legge 190/2012 che prevede il divieto di redigere il piano anticorruzione da parte di soggetti esterni» e che «non convince l’affermazione della difesa che la mappatura del rischio sarebbe un elemento prodromico alla redazione del piano. Infatti, l’analisi dei rischi è un aspetto fondamentale del piano stesso e ne costituisce una delle componenti più significative, secondo quanto previsto dall’ANAC nei propri modelli».
Per quanto attiene al richiamato appalto espletato dalla Prefettura di Vibo Valentia, l’Autorità ritiene che lo stesso abbia rivestito caratteristiche diverse: oggetto della procedura di gara ha riguardato l’affidamento di servizi professionali a supporto della Prefettura ai fini della realizzazione di iniziative di rafforzamento della capacità amministrativa di prevenzione e lotta alla corruzione da parte degli Enti locali del territorio della provincia di Vibo Valentia.
Pertanto, le giustificazioni addotte dall’Azienda non possono superare la chiara statuizione normativa di cui al citato articolo 1, comma 8, della legge 190/2012 e s.m.i.: gli unici servizi che possono essere esternalizzati, nel rispetto del d.lgs. 50/2016, riguardano attività formative del personale in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza che, nel caso di specie, sono state individuate al punto 2 dell’art. 1 del Capitolato speciale di appalto.

Tutto ciò premesso e considerato,

DELIBERA

  1. la procedura negoziata di che trattasi, ad eccezione del punto 2 “Assistenza e formazione del personale”, dell’art. 1 del Capitolato speciale di appalto non è coerente con quanto disposto dall’articolo 1, comma 8, della legge 190/2012 e s.m.i.;
  2. di trasmettere alla procura regionale della Corte dei conti gli atti acquisiti;
  3. di comunicare la presente delibera al Direttore generale e al RPC dell’Azienda Sanitaria Roma 1.

Raffaele Cantone

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 12 settembre 2018

Il Segretario, Maria Esposito

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