Delibera numero 1080 del 27 novembre 2019

concernente misure di prevenzione della corruzione adottate da [omissis].

Riferimenti normativi: legge 6 novembre 2012, n. 190.

Parole-chiave: “PTPCT”.

“Non massimabile”

Il Consiglio dell’Autorità nazionale anticorruzione
nell’adunanza del 27 novembre 2019;

visto l’art. 1, comma 2, della legge 6 novembre 2012, n. 190 e successive modificazioni, secondo cui l’Autorità esercita la vigilanza e il controllo sull’effettiva applicazione e sull’efficacia delle misure adottate dalle pubbliche amministrazioni ai sensi dei commi 4 e 5 del medesimo articolo;
visto l’articolo 1, comma 3, della, secondo cui l’Autorità esercita poteri ispettivi mediante richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle pubbliche amministrazioni e ordina l’adozione di atti o provvedimenti richiesti dal piano nazionale anticorruzione e dai piani di prevenzione della corruzione delle singole amministrazioni e dalle regole sulla trasparenza dell’attività amministrativa previste dalla normativa vigente, ovvero la rimozione di comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza;
vista la relazione ispettiva del 20 giugno 2019;
vista la relazione dell’Ufficio vigilanza sulle misure anticorruzione (UVMAC).

Fatto
Il Consiglio dell’Autorità, nell’adunanza del [omissis], nell’approvare la relazione ispettiva predisposta dai dirigenti ispettori, ne ha deliberato la trasmissione al competente Ufficio vigilanza sulle misure anticorruzione per il monitoraggio sull’adempimento, all’attualità, degli impegni assunti dal RPCT nel corso della visita ispettiva.
Gli ispettori e la GdF, hanno valutato che il PTPCT 2018/2020 oggetto di esame, “pur avendo affrontato i punti cardine previsti dai PNA approvati dal 2013 ad oggi, ed in particolare dall’approfondimento specificamente dedicato dal PNA 2017, non risulta calato nella nuova realtà organizzativa, come peraltro precisato e motivato dal RPCT.[…], non introducendo il PTPCT 2018-2020 misure concrete, che rendano possibile misurarne gli effetti, né risultando effettuato un monitoraggio su quanto previsto, dato che il Piano rinvia quasi interamente alla conclusione del processo di riorganizzazione di [omissis].
Il RPCT ha fornito ai militari un’ampia relazione, dalla quale emerge la situazione di complessità organizzativa e normativa nella quale si è trovato ad operare. Si reputa opportuno riportarne il contenuto,
anche perché alla luce delle affermazioni in essa contenute è possibile comprendere lo sforzo operativo
del RPCT per rendere effettivi i principi della normativa, nonché la consapevolezza delle carenze attuali.
‹‹[omissis], alla luce della riforma [omissis], è un Ente nuovo, sia sotto il profilo giuridico, che sotto quello delle competenze amministrative e territoriali; si aggiunge che nel 2017 è stata rivista la Riforma [omissis] (non ancora pubblicata durante la fase di redazione del PTPCT), ed è stato rivisto il Piano Nazionale Anticorruzione (delibera n. 1208 in data 22 novembre 2017 di approvazione definitiva dell’Aggiornamento 2017 al Piano Nazionale Anticorruzione), si può sicuramente affermare che la mancanza di certezze organizzative e normative ha inciso negativamente sull’attuazione, sia dei previgenti Piani Anticorruzione a Trasparenza delle preesistenti [omissis], sia nell’attuazione del nuovo PTPCT 2018-2020. Al riguardo, deve essere rappresentato che [omissis], nelle more della piena attuazione della riforma [omissis], sono state soggette a lunghi periodi di commissariamento che ne hanno limitato l’attività all’ordinaria amministrazione, limitando conseguentemente la possibilità di intervenire su aspetti organizzativi e procedurali.
Per quanto riguarda il nuovo PTPCT 2018/2020, l’aggiornamento, o meglio, trattandosi di un nuovo Ente, diverso per competenza territoriale ed amministrativa da quelli che lo hanno preceduto, la redazione riguardava aspetti all’epoca ed anche all’attualità non definibili con la necessaria certezza in quanto vige una fase transitoria in cui l’estensione della circoscrizione non è ancora del tutto operante (non era ancora avvenuto il definitivo e completo passaggio di consegne con gli Enti prima competenti), gli organi (il comitato di Gestione si è insediato il [omissis]) delle due soppresse [omissis] operano con la loro vecchia organizzazione interna che dovrà essere trasformata in una più completa struttura di [omissis].
Il nuovo assetto, [omissis] comporterà, infatti, una nuova analisi dei rischi, l’assunzione di nuove e diverse misure anticorruzione, l’aumento e la revisione dei procedimenti e delle competenze, un ampliamento del novero degli stakeholders [….].
Del nuovo Ente deve essere ancora adottata la Pianta Organica e definita la struttura organizzativa che, necessariamente, non potrà essere la mera summa delle dotazioni.
Il procedimento di approvazione della pianta organica ha necessitato di un complesso iter procedurale che ha riguardato l’adozione del Regolamento per il reclutamento del personale di [omissis], del preliminare completamento delle due preesistenti piante organiche, della trattativa con i sindacati per l’armonizzazione stipendiale del personale, dello stanziamento di bilancio necessario alla copertura del nuovo assetto organizzativo del personale nel bilancio annuale 2019 e pluriennale 2019-2021 (ottobre 2018), l’approvazione successiva del Comitato di gestione e l’invio al Ministero Infrastrutture e trasporti per la definitiva approvazione. […]
Per quanto sopra espresso, all’attualità non è ancora possibile individuare e mappare i procedimenti e di conseguenza determinare i rischi e le relative contromisure contenitive dei potenziali fenomeni corruttivi.››

Atteso quanto riportato nella relazione del RPCT, la GdF ha dato atto che le recenti riforme ed i conseguenti adeguamenti organizzativi, ancora non pienamente realizzati, hanno impedito la piena attuazione del P.T.P.C.T. 2018-2020, approvato con decreto del Presidente [omissis] quale “piano provvisorio” risultante da una elaborazione ed unificazione dei piani delle precedenti [omissis].
Per le motivazioni espresse, l’analisi del contesto interno non è risultata pienamente soddisfacente; relativamente al contesto esterno è stato evidenziato un buon livello di informazioni (Relazione Corte dei Conti, Relazioni forze di Polizia, Partecipazione a tavoli tecnici in Prefettura finalizzati alla redazione di un protocollo di legalità).
I macro processi ed i relativi processi, così come l’identificazione delle responsabilità organizzative risultano dettagliatamente elencati e strutturati, la mappatura dei processi è presente nel Piano e, più in dettaglio, nel registro dei rischi allegato allo stesso, con i limiti evidenziati, relativi al processo di trasformazione di [omissis], e della necessità di un aggiornamento a completamento della fusione; non è stata operata la mappatura degli affari legali e contenzioso, in quanto [omissis] è rappresentata dall’Avvocatura dello Stato; peraltro, è prevista la costituzione di un ufficio contenzioso a supporto dell’Avvocatura.
L’individuazione delle aree a rischio è stata effettuata utilizzando l’all.5 del PNA 2013, aggiornata alla luce del PNA 2015 e delle Linee Guida del 2017, rivedibile al completamento della trasformazione dell’Ente.
Sono state individuate le misure di prevenzione del rischio e misure ulteriori derivanti dalla peculiarità dell’attività svolta dalle precedenti [omissis]; per la nuova [omissis] dovranno essere ulteriormente valutati i possibili rischi esterni derivanti dal contesto locale, soprattutto per quanto concerne realtà disaggregate quali [omissis].
Il codice di comportamento è stato inserito come allegato al Piano; sono stati considerati la rotazione del personale, il conflitto degli interessi ed il conferimento di incarichi, tuttavia, la carenza di personale e la riorganizzazione dei nuovi territori di competenza della nuova [omissis] non hanno consentito di prevedere indicazioni temporali.
Risultano inoltre individuati i responsabili di area e le tempistiche; per quanto concerne gli indicatori ed i valori attesi, gli stessi sono previsti in via di massima e sono suscettibili di dettagliata revisione alla luce dell’approvazione della pianta organica e del funzionigramma.
Per quanto infine concerne il monitoraggio, sono state previste relazioni semestrali da parte dei dirigenti e dei gruppi di lavoro. Peraltro, trattandosi della prima stesura del piano con il nuovo assetto, non è stata ritenuta coerente una valutazione a posteriori di piani elaborati con differenti impianti organizzativi, negli anni precedenti.

Ritenuto in diritto

[omissis] è stata istituita nel 2016 con [omissis] che ha disposto il riordino delle esistenti [omissis], con la creazione di nuovi Enti, [omissis], ai quali viene affidato un ruolo strategico di indirizzo, programmazione e coordinamento di competenza.
L’attività ispettiva sul PTPCT 2018-2020 ha evidenziato le seguenti criticità:
1 - parziale attuazione del PTPCT 2018-2020 quale “piano provvisorio” risultante da una elaborazione ed unificazione dei piani delle precedenti [omissis];
2 - carente analisi del contesto interno ed esterno
3 - di alcune misure delineate, quali rotazione del personale, conflitto di interessi e conferimento di incarichi non risultavano indicazioni temporali
4 - necessità di valutare ulteriormente i possibili rischi esterni derivanti dal contesto locale, soprattutto per quanto riguarda realtà disaggregate come[omissis].

L’attività istruttoria dell’Ufficio vigilanza sulle misure anticorruzione è stata condotta nell’ottica di verificare se le criticità emerse in quella sede di esame siano state colmate in occasione della redazione del PTPCT 2019-2021, tenendo anche conto della Relazione del RPC per il 2018 (d’ora in poi Relazione).

Esame PTPCT 2019-2021
Con riferimento al livello di attuazione del PTPCT 2018-2020, nella Relazione il RPC ha ribadito la necessità di un ulteriore passaggio di revisione della gestione del rischio, inserendo ulteriori misure; la gestione del rischio, tuttavia, necessita di ulteriori risorse umane a seguito della completa riorganizzazione perché al momento della redazione della Relazione era in attesa dell’approvazione da parte del Ministero Vigilante (MIT) del Piano di Fabbisogno del Personale (PTFP)
Al Capitolo 1 del PTPCT 2019-2021 viene confermato come vi siano degli aspetti nell’attualità ancora non definibili con la necessaria certezza in quanto vige una fase transitoria in cui l’estensione della circoscrizione non è ancora del tutto operante: ad esempio, non era terminato, al momento della redazione del Piano, il passaggio di consegne con gli Enti prima competenti; le due soppresse [omissis] operavano con la loro vecchia organizzazione interna la cui completa trasformazione è prevista, nel Piano, nel corso del 2019.
Per il 2019 era programmata la seguente procedura approvativa: trasmissione del Piano al Presidente per l’approvazione; successiva trasmissione del Piano al Comitato di Gestione al fine di portare a conoscenza delle azioni che si vogliono intraprendere e le criticità riscontrate, secondo una precisa prima analisi delle opportunità e dei rischi.
Per il nuovo Piano 2020-2022, il RPC auspica che per la redazione e l’approvazione dello stesso possa trovare applicazione la nuova sequenza suggerita dalla deliberazione n. 1208 del 22 novembre 2017[omissis].››
Sempre nel predetto capitolo del Piano si dà notizia
- dell’avvenuto aggiornamento del Codice di comportamento con particolare riferimento ai doveri del personale incaricato di svolgere attività ispettiva;
- dell’adozione della piattaforma whistleblowing
- della verifica custmer satisfaction fornendo l’utenza di appositi moduli di valutazione;
- formazione del personale in materia di prevenzione della corruzione avvenuta nel gennaio 2019.

Il contesto esterno, anche nel PTPCT 2019-2021, è stato rappresentato facendo riferimento alla relazione della Corte dei conti, presentata in occasione dell’apertura dell’anno giudiziario 2015, e ai dati forniti dalle Prefetture di [omissis].
Nella parte del Piano dedica alla descrizione del contesto interno è stato rappresentato come l’utenza sia prevalentemente costituita da imprese [omissis] appositamente autorizzate[omissis].
Non risultano rinvii a giudizio a carico di dipendenti dell’ex [omissis]. Non sono stati avviati procedimenti disciplinari relativi a violazioni del codice di comportamento e/o direttamente o indirettamente correlabili a casi di corruzione.
Nel PTPCT si dà notizia che nel 2018 il RPCT ha incontrato i dirigenti ed i funzionari dell’Ente per verificare l’andamento del Piano e le misure concrete, dirette a limitare l’incidenza di fenomeni corruttivi nelle aree di rischio.
Particolare rilievo è stato dato all’attività contrattuale sia nella trattazione del contesto esterno che del contesto interno; particolarmente è stato rappresentato come le due preesistenti [omissis] erano dotate, soprattutto per le procedure sotto soglia di regolamenti interni molto diversi tra loro. La Costituzione di [omissis] ha, di fatto, azzerato, la regolamentazione interna, ed è necessario ed urgente, regolamentare in maniera univoca i procedimenti di gara, soprattutto quelli sotto soglia.
L’attività contrattuale dell’Amministrazione, in esecuzione dei compiti istituzionali alla stessa demandati, è estremamente varia per oggetto e complessità. La medesima si sostanzia nell’acquisizione all’esterno di lavori, servizi e forniture di carattere ordinario e ripetitivo (prevalentemente legati all’attività ordinaria di gestione dell’Ente) come anche altamente specialistici e in alcuni casi sperimentali. Risulta che l’Amministrazione abbia affidato negli ultimi tre anni appalti di importi estremamente rilevanti che gestisce in gran parte, ancora al momento della redazione del Piano, mediante il ricorso a procedure negoziate e/o in economia. Emerge parimenti che gli uffici abbiano fatto ricorso all’istituto delle opere complementari e all’istituto della variante.
Il contenzioso (da intendersi come comprensivo di ipotesi di ricorso agli organi giurisdizionali, a metodi alternativi di risoluzione delle controversie e rapporti attualmente in fase pre-contenziosa) sviluppatosi negli ultimi due anni con riferimento all’area in esame è, per quantità e rilevanza, principalmente ascrivibile alla fase esecutiva del contratto (all’istituto della riserva e, in generale, a pretese di riconoscimento di maggiori somme per l’esecuzione, all’applicazione di penali per inadempimento, alla richiesta di somme per prestazioni richieste in somma urgenza o urgenza e/o in assenza di stipula di apposito contratto).
Particolare attenzione, il Piano ha posto alle concessioni e autorizzazioni individuando possibili eventi rischiosi e fattibili misure di contenimento; parimenti è stato posto in rilievo l’attività di programmazione, in particolare il piano di [omissis], la vigilanza ispettiva [omissis] e gli aspetti organizzativi interni.
Per quanto attiene alla misura della rotazione, il Piano riporta che l’Amministrazione, in ragione del numero limitato di personale operante al suo interno, ha ritenuto, nei precedenti Piani, che la rotazione del personale avrebbe potuto causare inefficienza e inefficacia dell’azione amministrativa, tale da precludere, in alcuni casi, la possibilità di erogare in maniera ottimale i servizi ai cittadini. Pertanto, l’Amministrazione ha ritenuto opportuno applicare il principio di rotazione nei settori più esposti a rischio di corruzione garantendo l’alternanza delle figure dei RUP e dei componenti delle commissioni di gara e di concorso.
Tuttavia – viene affermato nel Piano – l’attuazione della nuova riorganizzazione interna di [omissis] creerà, di fatto, un effetto simile alla rotazione generalizzata del personale. Infatti, la nuova organizzazione dell’Ente contempla un nuovo assetto delle aree dirigenziali, all’interno delle quali si registra una ridistribuzione degli uffici. ‹‹Sotto questo profilo, anche ai fini di valutazioni successive in merito alla rotazione, il 2019 deve essere considerato l’anno 0 dell’organizzazione dell’Ente››.
Il Piano prevede che nel corso del 2019, in attuazione della nuova pianta organica, siano richieste le nuove
dichiarazioni di incompatibilità ai dirigenti per la nuova posizione assunta. È previsto altresì un gruppo di lavoro per redigere apposito regolamento in tema di conferimento e autorizzazione di incarichi ai dipendenti.

Attuazione del PTPCT 2019-2021 nel corso del 2019
Considerato l’approssimarsi della fine dell’anno, l’ Ufficio vigilanza sulle misure anticorruzione, preso atto di quanto rappresentato nel PTPCT 2019-2021, ha ritenuto di chiedere al RPCT dell’ente di illustrare lo stato di attuazione delle misure ivi previste con particolare riferimento alla rotazione del personale, al conflitto di interessi, al conferimento di incarichi (nota prot. [omissis]).
Il RPCT ha ribadito che la suddivisione in più aree dirigenziali ha comportato, una prima, seppur parziale, rotazione degli incarichi attribuiti al personale assegnato a dette strutture. Ma per definire la nuova e successiva regolamentazione riguardante la rotazione ordinaria di tutto il personale, compreso quello dirigenziale, si dovrà necessariamente attendere il completamento della pianta organica (il PTPCT stesso individua come ipotesi l’anno 2020): tale percorso dovrà tenere in considerazione le professionalità acquisite a seguito dell’azione di reclutamento per il completamento della pianta organica e la definizione delle caratteristiche professionali del personale in servizio. Ciò consentirà, secondo le indicazioni dei PNA e, da ultimo, del PNA 2019 (in fase di pubblica consultazione), di valutare compiutamente i vincoli oggettivi e soggettivi attraverso un processo a matrice.
Quanto alla rotazione “straordinaria”, il RPCT ha affermato che l’Ente provvederà a regolamentare la stessa nell’ambito dell’aggiornamento 2020 del PTPCT al fine di recepire le definitive indicazioni che emergeranno dal PNA 2019.
Con riferimento alle misure volte a contrastare il verificarsi di situazioni di conflitto di interessi, l’Ente ha sottolineato che al paragrafo 4.1.5. del PTPCT 2019-2021 viene richiamato espressamente l’art. 7 del Codice di comportamento dei dipendenti in cui trova specifica disciplina l’istituto di che trattasi.
[omissis] provvederà ad integrare e/o aggiornare le attuali disposizioni in materia in esito alle risultanze dell’attività del gruppo di lavoro ad hoc costituito presso [omissis], nonché alla luce delle ulteriori innovazioni che saranno prodotte dal PNA 2019.
La disciplina riguardante l’inconferibilità, l’incompatibilità relativamente agli incarichi dirigenziali, nonché lo svolgimento di attività successive alla cessazione del rapporto di lavoro è contenuta, in attesa di una uniforme e completa regolamentazione, attualmente in esame presso i tavoli di lavoro di [omissis], nei paragrafi 4.1.6, 4.1.7 e 4.1.8. del vigente PTPCT.

Tutto ciò premesso e considerato,

DELIBERA

  1. di sottoporre l’Amministrazione ad un futuro e attento monitoraggio, a partire dalla Relazione per il 2019, sullo sviluppo delle misure accennate e sull’attuazione di quelle previste.
  2. di dare comunicazione della delibera al Presidente e al RPCT di [omissis].

 

Presidente f.f.
Francesco Merloni

 

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 5 dicembre 2019
Il Segretario, Maria Esposito

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