Indagine conoscitiva sul settore dei Servizi di Gestione Integrata dei rifiuti urbani

Premessa
Il quadro normativo di riferimento
L’esito delle indagini condotte dall’Osservatorio dei contratti pubblici
Conclusioni
Tab. 1: modalità di affidamento dei servizi di pulizia, raccolta e smaltimento nei comuni capoluogo di provincia
Tab. 2 - modalità di affidamento della pulizia strade nei comuni capoluogo di provincia
Tab. 3 - modalità di affidamento della raccolta dei rifiuti nei comuni capoluogo di provincia
Tab. 4 - modalità di affidamento dello smaltimento dei rifiuti nei comuni capoluogo di provincia

 

Premessa

Il Consiglio dell’Autorità in data 26 novembre 2008 ha deliberato di procedere, ai sensi dell’art. 6, comma 7, del D.lgs. 163/2006, ad una indagine conoscitiva sullo stato di attuazione del sistema di gestione integrata dei rifiuti.

A seguito di una preventiva attività di analisi del quadro normativo e di studio orientativo della realtà della gestione dei rifiuti urbani nel nostro Paese, anche attraverso la lettura della documentazione di settore disponibile, gli Uffici hanno individuato due categorie di soggetti a cui richiedere due diversi insiemi di dati informativi: le Regioni / Province autonome e i Comuni capoluogo di provincia.

Le Regioni sono state individuate come i soggetti a cui richiedere le informazioni funzionali alla verifica dell’attuazione del Codice dell’Ambiente in materia di rifiuti urbani. In particolare, sono state valutate come rilevanti, ai fini dell’indagine, le informazioni relative ai seguenti aspetti: delimitazione degli ATO, istituzione delle Autorità d’ambito; redazione dei piani d’ambito; modalità di individuazione del gestore unico e valore economico dei contratti stipulati.

I Comuni capoluogo di provincia sono stati individuati invece come i soggetti a cui richiedere i dati informativi relativi alle realtà territoriali dove non è ancora applicato il Codice. A tale scopo, gli Uffici hanno valutato come rilevanti le informazioni relative: agli operatori economici affidatari della/e gestione/i del servizio; alla denominazione dell’ente che ha affidato il servizio, nel caso che sia diverso dal Comune; alle modalità di affidamento e alla durata della /e gestione/i; al tipo e al valore economico del contratto stipulato con il/i  gestore/i. A rigore la richiesta dei dati avrebbe dovuto coinvolgere tutti i comuni italiani, ma si è ritenuto di limitare la rilevazione solo ai comuni più importanti, al fine di rendere la stessa compatibile con i tempi ristretti assegnati  per l’indagine agli Uffici, dal Consiglio dell’Autorità.

Il sistema di acquisizione dei dati è stato congegnato in modo tale che se il Codice dell’Ambiente è attuato pienamente, spetta alla Regione fornire i dati relativi alla gestione unica del servizio all’interno di ogni specifico ATO; se invece, il Codice non è stato ancora attuato pienamente, nel senso che non opera ancora un gestore unico per ATO, spetta al Comune capoluogo di provincia informare questa Autorità su come viene comunque gestito il servizio. Ciò consente di “fotografare” la situazione della specifica realtà territoriale sia laddove il regime normativo applicato è quello del Codice, sia laddove è applicato un regime normativo diverso, precedente al Codice.

La redazione dei due questionari è avvenuta cercando di conciliare l’esigenza di ottenere le informazioni fondamentali per l’indagine con quella di evitare un onere di referto informativo “eccessivo” a carico dei soggetti intervistati, favorendo allo stesso tempo una buona qualità dei dati, nonché una tempestiva trasmissione degli stessi. La redazione dei due questionari, in particolare la formulazione dei quesiti ha richiesto, altresì, un attento lavoro di analisi al fine di predisporre domande che fossero il più possibile chiare e inequivocabili.

Riguardo alle modalità operative di formulazione dei quesiti e di acquisizione dei dati, gli Uffici hanno scelto di adottare la soluzione “telematica”. Pertanto, con la collaborazione tecnica della Direzione Generale OSIT (Servizi Informatici delle Telecomunicazioni) si è proceduto a tradurre i due schemi di questionario nelle versione informatica, nonché a progettare ed implementare una procedura telematica di raccolta dei dati. Quest’ultima è articolata in due aree informative, una dedicata alle Regioni / Province autonome e l’altra dedicata ai Comuni capoluogo di provincia. Entrambe le categorie di soggetti intervistati hanno potuto accedere alla procedura inserendo una coppia di chiavi di accesso, comunicate loro dalla stessa Autorità.

L’indagine effettuata è strutturata nel seguente modo: nel primo paragrafo viene illustrata l’evoluzione del quadro normativo in tema di gestione integrata dei rifiuti urbani; nel secondo paragrafo esamina brevemente il tasso di risposta ai questionari predisposti dalla Direzione Generale OSAM (Analisi e Studio dei Mercati); nel terso ed ultimo paragrafo vengono analizzati i dati pervenuti. Attraverso questa analisi è possibile fornire l’evoluzione degli affidamenti in un settore che appare fortemente polverizzato sia sul lato dei gestori, sia su quello degli enti affidatari del servizio sia, infine, su quello delle autorità di controllo.


Il quadro normativo di riferimento

La filiera produttiva del ciclo dei rifiutiè composta da molteplici attività tra loro interdipendenti che comprendono le fasi della raccolta, del trasporto, del trattamento e dello smaltimento dei rifiuti urbani e speciali (questi ultimi suddivisibili in pericolosi e non pericolosi), così come definiti dal D.lgs. 22/97 (c.d. Decreto Ronchi).

Più a valle, nella filiera, possono essere ricomprese attività caratterizzate da importanti ricadute a livello ambientale come la possibilità di produzione di energia attraverso la termovalorizzazione.

La ricostruzione di un quadro esaustivo dell’industria dei rifiuti risulta essere difficoltosa soprattutto a causa di una produzione normativa che non ha ancora trovato un suo assetto definitivo. Una importante evoluzione si è manifestata nell’ultimo decennio sia attarverso il Decreto Ronchi, che ha introdotto, per esempio, importanti novità volte a commisurare la tariffa pagata al servizio effettivamente reso (il Decreto Rocnch introduce la Tariffa di Igiene Ambientale - TIA- al posto della tassa per i rifiuti solidi urbani – TARSU), sia attraverso il Codice dell’ambiente che prevede l’affidamento delle attività rientranti nell’intero ciclo produttivo, mediante gara, ad un unico gestore (art. 202 del codice dell’ambiente). L’assetto normativo è stato, quindi, orientato verso la giusta direzione di:

  1. far pagare il costo di un servizio a chi effettivamente lo utilizza attarverso l’introduzione di una tariffa applicata secondo il classico principio del “chi inquina paga”;
  2. di sviluppare una concorrenza “per il mercato” attribuendo tutti i processi della filiera produttiva ad un unico soggetto gestore.

Pertanto, il Codice dell’ambiente, avrebbe dovuto creare, nell’ambito della gestione integrata dei rifiuti, un assetto con un numero limitato di gestori e con delle Autorità d’Ambito a cui attribuire una funzione regolatoria nei confronti dei gestori medesimi. La sostituzione di una tassa con una tariffa, l’integrazione del ciclo produttivo attraverso cui avvantaggiarsi delle economie di scala, di densità e di scopo (nel caso di gestori multiservizio), la esatta delimitazione e circoscrizione dei soggetti regolatori sono i principi cardine che hanno sicuramente indirizzato il legislatore nell’ultimo decennio in materia di gestione dei rifiuti.

A fronte di questa intenzione la realtà del settore sembra che abbia compiuto pochi passi in avanti rispetto ad una situazione che, come è stato innanzi accennato, risulta estremamente frammentata sia sotto il profilo dei gestori del servizio sia sotto quello delle istituzioni regolatrici.

Sulla base dei dati pervenuti all’Osservatorio e dai risultati degli incontri avuti con i responsabili di Federmabiente e dell’Osservatorio Nazionale sui rifiuti emerge un ritardo pressocché completo nell’attuazione del Codice dell’ambiente. Solo in poche realtà territorali si è provveduto alla individuazione degli Ambiti e delle relative Autorità.

A complicare ulteriormente il quadro d’insieme è il disposto dell’art. 23 bis della legge 133/2008, soprattutto per quanto attiene al regime transitorio. L’articolo in questione pone il termine perentorio del 31 dicembre 2010 per le gestioni di servizi pubblici locali non affidati attraverso procedure competitive ad evidenza pubblica ad eccezione dei casi in cui ricorrano circostanze eccezionali (economiche, ambientali e sociali), tali da giustificare comunque il ricorso all’in house. D’altro canto, l’art. 204 del Codice dell’ambiente sembra che non lasci spazio ai gestori preeesistenti all’istituzione e organizzazione del servizio da parte delle Autorità d’ambito, siano essi scelti con gara o tramite affidamento diretto.

Il disallineamento tra la normativa di settore (Codice dell’ambiente) e quella generale (art 23 bis, legge 133/2008) apre la possibilità al verificarsi di scenari diversi. Nel caso in cui l’istituzione di Autorità d’ambito avvenga prima del 2010 le stesse Autorità dovranno affidare i servizi sui rifiuti ricorrendo a procedure competitive. Nell’ipotesi, alquanto remota, in cui tutte le Autorità d’ambito fossero istituite e avessero affidato la gestione del servizio, la decorrenza del 2010 non avrebbe conseguenze.

Nel caso in cui le Autorità d’ambito siano istituite successivamente al 31 dicembre 2010, gli affidamenti in house esistentia quella data potranno essere mantenuti solo nel caso di ricorrenza delle condizioni di cui all’art 23 bis della legge 133/2008; diversamente le varie amministrazioni dovranno scegliere i soggetti gestori attraverso procedure ad evidenza pubblica. Tuttavia, la successiva nascita dell’Autorità d’ambito, troncherebbe i rapporti nel frattempo intervenuti (art.204, D.lgs.152/2006), siano essi originati da affidamenti diretti ovvero da procedure competitive. Infatti, l’affidamento e l’avvio della gestione integrata appare incompatibile con la sopravvivenza di gestioni parziali preesistenti, indipendentemente dal fatto che tali gestioni siano dirette, in house o affidate a terzi.

In questo caso il rischio in cui si potrebbe incorrere è un ulteriore ritardo al riassetto organizzativo del settore dei rifiuti.

Considerare il 2010 come data in cui cessano tutti gli affidamenti in house (con alcune eccezioni), senza guardare agli effetti delle interazioni dell’art. 23 bis con le singole normative di settore, potrebbe pregiudicare la ratio di tali normative.


L’esito delle indagini condotte dall’Osservatorio dei contratti pubblici

Come sviluppato in premessa, l’indagine dell’Osservatorio sul settore del servizio integrato di gestione dei rifiuti, è stata condotta a livello regionale per quanto riguarda la individuazione o meno degli Ambiti territoriali ottimali, a livello di comune capoluogo di provincia per avere un quadro, seppure parziale, degli affidamenti esistenti e a livello di Autorità d’ambito.

Il tasso di risposta al questionario predisposto dall’Osservatorio mostra come solo alcune Regioni abbiano indicato il livello del grado di attuazione del Codice dell’Ambiente. Sulla base dei dati comunicati esiste un generalizzato ritardo nell’attuazione del D.lgs 152/2006, tuttavia dal quadro d’insieme per alcune regioni questo ritardo sembrerebbe più evidente.

In generale nelle regioni centrali e settentrionali sono state costituite delle Autorità d’ambito, anche se, in molti casi, la istituzione sembra non essere in sintonia con il Codice dell’ambiente. In altri casi le regioni hanno provveduto ad individuare l’Ambito territoriale ottimale ma non le relative Autorità d’ambito.

L’indagine condotta a livello di comune capoluogo di provincia mostra come solo 48 comuni capoluogo abbiano inviato all’Osservatorio informazioni analizzabili.

I dati raccolti sono stati quindi elaborati per tipologia di affidamento e per tipologia di servizio (pulizia strade, raccolta di rifiuti, smaltimento rifiuti) e sono riportati nelle Tabelle da 1 a 4 allegate. In diversi comuni si riscontra una frammentazione nella gestione delle varie tipologie di servizio. Inoltre, gli affidamenti in house sono nettamente preponderanti rispetto alle altre tipologie possibili.

Sulla base dei dati raccolti, si vede come la frammentazione, anche a livello comunale della tipologia di servizio, sia in forte contrasto con l’indicazione del Codice dell’ambiente che indirizza verso una gestione unitaria delle varie fasi del ciclo che caratterizza il servizio ambientale.

Facendo un confronto con una analoga indagine condotta sui comuni capoluogo di provincia (1), il quadro delineato da detta analisi confermerebbe i dati raccolti dall’Osservatorio evidenziando, tra l’altro, il permanere di una confusione tra soggetto gestore e soggetto controllore.


Conclusioni

L’indagine sui servizi di gestione dei rifiuti ha confermato quanto emerso da altre analoghe indagini espletate negli anni passati circa la frammentazione dei servizi (Banca d’Italia; Utilitatis), sebbene siano trascorsi più di dieci anni dall’entrata in vigore delle disposizioni normative (Decreto Ronchi) finalizzate ad ottimizzare la gestione dei servizi relativi ai rifiuti definendo, in ciascuna Regione, gli ambiti territoriali ottimali.

La normativa in questione, rivisitata ed aggiornata nel 2006 – Testo Unico sull’ambiente –  non ha ancora trovato completa applicazione per quanto riguarda la delimitazione degli ATO. Peraltro, a fronte di pochi ATO costituiti esiste una pressocché totale assenza delle relative Autorità d’ambito.

Dall’indagine svolta è emerso che il servizio dei rifiuti risulta frammentato non soltanto dal punto di vista territoriale ma anche dal punto di vista del servizio stesso, risultando frequentemente affidate a gestori diversi le fasi della raccolta, della pulizia strade e dello smaltimento.

Tra l’altro, i tre sub servizi sono affidati a società comunali con la formula dell’in house providing nella maggioranza dei casi (smaltimento 54,3%; pulizia strade 61,9%; raccolta 63,6%).

La questione dell’affidamento in house assume particolare rilievo a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 23 bis della legge 133/08 che ha disciplinato i servizi pubblici locali di rilevanza economica. L’art. 23 bis ha infatti introdotto una ulteriore condizione per il ricorso all’in house rispetto alle condizioni stabilite dalla giurisprudenza comunitaria consistenti nel controllo analogo.

Per il ricorso all’in house occorre, secondo le nuove disposizioni, l’esistenza di  situazioni che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato.

Poiché molti dei vecchi affidamenti in house sicuramente non presentano l’ulteriore condizione richiesta dal legislatore per i servizi pubblici di rilevanza economica, occorrerà procedere all’affidamento dei servizi mediante gara entro il 31 dicembre 2010, termine stabilito dallo stesso art. 23 bis qualora si dovesse ritenere prevalente il dettato normativo della legge 133/2008 sul D.lgs. 152/2006.

Una veloce attuazione del Codice dell’ambiente – prima del 2010- eviterebbe i problemi di contrasto tra le due normative, quella di carattere generale e quella di carattere settoriale.

Nel caso in cui ciò non avvenisse, il rischio è quello di un ulteriore ritardo nell’attuazione delle norme sulla gestione ottimale dei servizi di rifiuti in relazione a possibili contenziosi con i soggetti affidatari del servizio come è stato tra l’altro riscontrato, nel caso dei servizi idrici integrati.

 

 

3 aprile 2009.

 

 

Tabella 1 - modalità di affidamento dei servizi di pulizia, raccolta e smaltimento nei comuni capoluogo di provincia
Tipo di affidamento Numero affidamenti Percentuale affidamenti
SOCIETA' MISTA CON SCELTA SOCIO MEDIANTE GARA 28 20,6
IN HOUSE 81 59,6
GARA 15 11,0
Altro 12 8,8
Totale 136 100,0

 

Tabella 2 - modalità di affidamento della pulizia strade nei comuni capoluogo di provincia
Tipo di servizio Tipo di affidamento Numero affidamento Percentuale affidamenti
PULIZIA STRADE SOCIETA' MISTA CON SCELTA SOCIO MEDIANTE GARA 9 21,4
PULIZIA STRADE IN HOUSE 28 61,9
PULIZIA STRADE GARA 6 14,3
PULIZIA STRADE Altro 1 2,4
PULIZIA STRADE Totale 44 100,0

 

Tabella 3 - modalità di affidamento della raccolta dei rifiuti nei comuni capoluogo di provincia
Tipo di servizio Tipo di affidamento Numero affidamento Percentuale affidamenti
RACCOLTA RIFIUTI SOCIETA' MISTA CON SCELTA SOCIO MEDIANTE GARA 9 20,5
RACCOLTA RIFIUTI IN HOUSE 28 63,6
RACCOLTA RIFIUTI GARA 5 11,4
RACCOLTA RIFIUTI Altro 3 4,5
RACCOLTA RIFIUTI Totale 45 100,0

 

Tabella 4 - modalità di affidamento dello smaltimento dei rifiuti nei comuni capoluogo di provincia
Tipo di servizio Tipo di affidamento Numero affidamento Percentuale affidamenti
SMALTIMENTO RIFIUTI SOCIETA' MISTA CON SCELTA SOCIO MEDIANTE GARA 10 21,3
SMALTIMENTO RIFIUTI IN HOUSE 25 53,2
SMALTIMENTO RIFIUTI GARA 4 8,5
SMALTIMENTO RIFIUTI Altro 8 17
SMALTIMENTO RIFIUTI Totale 47 100,0

 

 

1) Chiades P., Torrini R. (2008), Il settore dei rifiuti urbani a 11 anni dal decreto Ronchi, Questioni di Economia e Finanza, Banca d’Italia