Intervento del Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, Raffaele Cantone, al Seminario della Banca Mondiale

 

BENCHMARKING PUBLIC PROCUREMENT 2017

 

Washington

5 dicembre 2016

 

Gli appalti pubblici rappresentano una quota molto consistente dei flussi commerciali mondiali e una parte significativa delle economie nazionali. Nell’Unione europea l'acquisto pubblico di beni e servizi è stimato attorno al 16% del PIL e a livello globale si calcola che l’intero settore valga fra il 10 e il 15%, con percentuali maggiori nei Paesi che hanno un reddito pro capite medio-basso.

Proprio per la sua rilevanza, il rischio di fenomeni di corruzione è particolarmente elevato. Per evitare che ciò si verifichi, è necessario che la Pubblica amministrazione sia caratterizzata dal massimo della trasparenza e dell’integrità possibile. Non soltanto per considerazioni di carattere etico ma perché questi sono due fattori fondamentali: consentono infatti di ottenere il miglior rapporto fra qualità dell’opera realizzata e prezzo pagato, rendono più efficace l’uso delle risorse pubbliche, evitano il ricorso a pratiche corruttive e assicurano la certezza del diritto, a tutto vantaggio degli operatori.

In Italia gli appalti pubblici sono fonte dei principali e più frequenti episodi di sprechi e corruzione e in tal senso rappresentano il settore più delicato della vita pubblica nazionale, come dimostrano i frequenti casi di cattiva gestione del denaro pubblico. A ciò si aggiunga il fatto che, in presenza di fatti penalmente rilevanti, l’esecuzione dei lavori poteva essere sospesa. Questa circostanza ha fatto sì che molte opere in Italia siano rimaste incompiute e ben si comprende, dunque, perché nel nostro Paese era particolarmente forte la ricerca di un sistema che rendesse compatibile l’azione repressiva della magistratura con la prosecuzione dei cantieri.

Per ovviare a tali problemi l’Italia, in vista di Expo 2015, ha elaborato una serie ragguardevole di norme e procedure amministrative. Nella prima metà del 2014, a un anno appena dall’inaugurazione, la situazione era particolarmente critica: erano stati scoperti vari episodi di corruzione che avevano portato a numerosi arresti ed era concretamente a rischio lo svolgimento stesso della manifestazione. Per recuperare il ritardo, quindi, il governo allora in carica ha messo in atto una serie di provvedimenti normativi e amministrativi del tutto inediti.

La legge 114 del 2014, ad esempio, ha previsto la possibilità di continuare i lavori anche in presenza di una fattispecie penalmente rilevante e ha affidato all’Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac) considerevoli prerogative in materia. Su tutte, merita di essere citato il potere di alta vigilanza che ha consentito di attivare controlli di carattere preventivo, in modo da garantire il corretto svolgimento delle operazioni di gara, l’esecuzione dei lavori in tempi certi e al tempo stesso impedire i tentativi di infiltrazioni criminale. Nei casi più gravi di condotte illecite, la legge dà all’Autorità anticorruzione anche la possibilità di richiedere al prefetto di poter, in via straordinaria e temporanea, “commissariare l’appalto”, nominando cioè uno o più commissari (in numero massimo di tre) con il compito di gestire l’appalto, come se si trattasse di una gestione separata, senza quindi intervenire sulla governance dell’ impresa appaltatrice coinvolta nell’inchiesta. Gli utili realizzati con la gestione dell’appalto vengono accantonati in un apposito fondo che non può essere distribuito né pignorato sino all'esito del giudizio penale. Nel caso venga accertata per via giudiziaria la commissione di illeciti, detratte le spese correnti e quelle per gli onorari dei commissari, il denaro può essere confiscato o comunque utilizzato per risarcire l’Amministrazione.

Queste norme hanno sortito diversi effetti positivi: Expo si è regolarmente tenuta e con grande successo e gli appalti sottoposti a vigilanza preventiva non sono stati interessati da ricorsi giurisdizionali né da indagini penali.

L’esperienza italiana può rappresentare dunque un vero benchmarking a livello mondiale: elaborato per rispondere a un’esperienza specifica, questo complesso di norme e procedure ha travalicato i confini ed è divenuto una best practice riconosciuta internazionalmente e certificata anche dall’Ocse. L'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, che ha validato la procedura utilizzata, ha appositamente elaborato insieme all’Anac gli “High level principles for integrity, transparency and effective control of major events and related infrastructures”, un documento che descrive le buone prassi adottate e che invita operatori e Paesi aderenti a seguire il modello intrapreso in Italia.

Anche il nuovo Codice degli appalti ha fatto tesoro di un simile precedente. Nato dalla necessità di tradurre nella legislazione italiana tre direttive europee, tale corpus rappresenta attualmente uno strumento innovativo che in maniera intelligente riconosce alla Pubblica amministrazione la possibilità di bandire le gare con un ampio margine di flessibilità e discrezionalità. È uno strumento di particolare novità, che prima dell’emanazione ha visto un’ampia consultazione del mercato e degli stakeholder e rappresenta una grande rivoluzione nel settore.

Grazie ad alcuni punti qualificanti, la nuova regolamentazione introduce un deciso cambio di prospettiva: maggiore semplificazione delle procedure, più trasparenza e meccanismi di controllo più efficaci. Gli articoli del Codice, che nella versione precedente erano oltre 600, sono stati ridotti di due terzi, anche grazie alla previsione di un sistema di soft law che, attraverso un sistema di linee guida, potrà completare la legislazione e che è stata affidata proprio all’Autorità che presiedo e che da aprile ne ha avviato l’adozione. È un tipo di regolazione non nuova, che in Italia aveva avuto già alcuni precedenti ma che ha ricevuto centralità e pieno riconoscimento solo col nuovo Codice.

Riprendendo l’esperienza maturata in occasione di Expo, il legislatore ha anche introdotto nel codice l’istituto della vigilanza collaborativa che, su richiesta delle stazioni appaltanti, consente di estendere ad appalti ritenuti di particolare importanza un controllo preventivo analogo a quello effettuato per l’Expo, prevedendo, quindi, una attività di affiancamento e accompagnamento da parte di Anac, che mette a disposizione le sue competenze nelle varie fasi dell’appalto, provando quindi asterilizzare il rischio di ricorsi giurisdizionali o di indagini penali.

Sono state inoltre ridotte le stazioni appaltanti, affinché possano bandire le gare più considerevoli dal punto di vista economico solo le amministrazioni in possesso del know how necessario ad assicurare la qualità dei lavori.

Rappresentano motivo di soddisfazione anche nuove previsioni, introdotte o rielaborate dal Codice, come l’“opera pubblica realizzata a spese del privato” (un’assoluta novità), il “partenariato per l’innovazione” o il “dibattito pubblico”. Sono istituti già utilizzati nell’esperienza di alcuni ordinamenti esteri, dove hanno già dato buona prova di sé aumentando le possibilità di interazione pubblico-privato, la trasparenza e la partecipazione dei cittadini alla cosa pubblica, soprattutto per le grandi opere dal significativo impatto ambientale.

Altra novità di rilievo è il criterio di aggiudicazione: non più, come in precedenza, il principio del massimo ribasso, spesso all’origine di pratiche assolutamente deleterie, ma l’offerta economicamente più vantaggiosa, in grado di assicurare maggiore qualità nell’esecuzione dei lavori. Merita di essere citato anche l’inserimento di clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato e la salvaguardia delle professionalità, specialmente nei bandi di gara ad alta intensità di manodopera.

Si tratta, come è evidente, di una serie di elementi che rendono in larga parte positivo il giudizio sul nuovo Codice degli appalti, che per la sua valenza innovativa può costituire un valido esempio cui rifarsi anche in chiave di cooperazione internazionale. In nessuna nazione al mondo la burocrazia si distingue per particolare elasticità nell’affrontare i cambiamenti e ovunque le riforme hanno bisogno di essere “digerite”, anche da amministrazioni pubbliche assai più snelle di quella italiana. Proprio per questo, però, la maggiore discrezionalità e la semplificazione delle procedure vanno necessariamente accompagnate da un’efficace opera di sensibilizzazione e di formazione della classe dirigente. Le modifiche degli strumenti normativi e amministrativi, per quanto sacrosante, sono infatti destinate al fallimento senza iniziative che puntino alla formazione e alla responsabilizzazione degli operatori chiamati a metterle in pratica.
 
Raffaele Cantone 
Documento formato pdf – 116 kb