Authority appalti: Contratti pubblici, ridurre il contenzioso fuori dai tribunali. L’Avcp rilancia sul precontenzioso

Non manca occasione che in Italia si sentano appelli per una giustizia più veloce ed efficiente.  Pochi giorni fa quello del presidente di  Confindustria, Giorgio Squinzi, che all’assemblea generale ha posto il problema delle giustizia come un macigno sulla strada della ripresa. E da ultimo, ieri, l’Unione europea che ha posto tra le raccomandazioni associate per l’uscita dalla procedura di deficit eccessivo, una giustizia civile più rapida e prevedibile. Quindi una giustizia efficiente come fattore di competitività per la crescita economica, oltre che fattore di equità sociale. Ed è con questo intento che l’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Avcp) con involontaria ma felice coincidenza, ha voluto trattare il tema della giustizia all’interno del settore dei contratti pubblici, con una iniziativa comune con l’Ordine degli Avvocati di Roma per rilanciare, in grande stile, l’istituto del precontenzioso negli appalti.

Come ha sottolineato in diversi passaggi il Vice presidente dell’Autorità Sergio Gallo, magistrato, l’istituto del cosiddetto precontenzioso - cioè di quella particolare procedura di risoluzione delle controversie negli appalti pubblici, che si è affiancata  a quella giudiziaria (ma che non la sostituisce), e che si ispira al principio della conciliazione e che si conclude con una intesa tra le parti - può contribuire a snellire di molto l’iter amministrativo ed economico-finanziario degli appalti. E se un appalto non va per le lunghe ha più probabilità di portare benefici in termini economici e di impatto sull’occupazione nonché di efficienza ed efficacia della spesa. In altre parole questo strumento può, se opportunamente messo a punto ed utilizzato con frequenza, ridurre sensibilmente il contenzioso nelle gare, che si accumula in maniera patologica soprattutto nei periodi di crisi economica. E può anche rappresentare una soluzione più conveniente posto che l’Avcp rilascia le ‘sentenze’ su questa particolare azione paragiurisdizionale senza il versamento di alcun corrispettivo. Oltretutto questo tipo di procedura proprio per la sua particolarità di svolgersi al di fuori della giustizia  ordinaria, consente alle parti in causa, di mantenere, una volta risolta la lite, le loro relazioni di natura commerciale che rappresentano un assetmolto importante per il consolidamento del loro livello di attività, soprattutto in momenti di congiuntura economica particolarmente negativi. Si tratta inoltre di un procedimento che favorisce la responsabilizzazione spontanea degli operatori del mercato.

Questo particolare aspetto della nostra attività sta funzionando – ha detto Gallo – ed è nostra intenzione promuoverla ulteriormente per farne uno strumento di uso generalizzato. Infatti si è registrato nel tempo un crescente tasso di adeguamento spontaneo da parte delle stazioni appaltanti ai pareri resi dall’Autorità, che ci ha convinto ad insistere su questa strada.

Nel 2012, su un campione consistente di stazioni appaltanti, l’80 per cento si è adeguata al parere, mentre solo il 10 per cento ha reso noto di non condividere l’orientamento dell’Autorità. Del restante 10 per cento, in soli 4 casi le stazioni appaltanti non hanno potuto attendere l’emissione del parere per la necessità di aggiudicare l’appalto in tempi brevi.

Dall’inizio dell’attività di precontenzioso, nell’ottobre 2006, si è registrato un flusso costante di richieste di parere, più di 500 l’anno, segno del favorevole accoglimento che tale strumento trova presso gli stakeholder del mercato dei contratti pubblici.

Nel corso del 2012 il Consiglio dell’Autorità ha emesso 212 pareri relativi ad appalti di lavori, servizi e forniture di cui 58, il 27 per cento, in seguito ad istanze presentate da stazioni appaltanti, 145 pareri, il 69 per cento, relativi ad istanze presentate da imprese, associazioni o ordini professionali e 9 pareri, il 4 per cento, a seguito di istanze presentate congiuntamente dalla stazione appaltante e da uno o più operatori economici. In 97 casi l’Autorità ha formulato un giudizio di conformità della disciplina di gara e/o dell’operato della stazione appaltante ai principi e alla normativa di settore, mentre in 79 casi, nell’accogliere le doglianze prospettate dagli operatori economici o dalle associazioni di categoria, ha censurato la disciplina di gara predisposta dalla stazione appaltante o ritenuto illegittimi provvedimenti di esclusione e/o di ammissione oggetto di contestazione. Nei restanti casi l’Autorità ha indicato i comportamenti più opportuni da tenere o i provvedimenti da adottare.

La maggior parte delle istanze provengono da operatori economici, tra cui grandi imprese o gruppi di imprese che vedono nel precontenzioso uno strumento agile, veloce ed economico per la tutela dei propri interessi coinvolti nel procedimento di gara.

Le questioni che più frequentemente vengono sottoposte all’attenzione dell’Autorità riguardano la legittimità dei provvedimenti di esclusione, la legittimità dei provvedimenti di ammissione e la legittimità della disciplina di gara. Tra le criticità riscontrate emergono soprattutto quelle riguardo alla mancanza dei requisiti di partecipazione e la violazione della disciplina di gara e irregolarità nello svolgimento delle operazioni di gara. Questa attività, e il tasso di adesione spontanea, che riflette anche il livello reputazionale dell’autorità emittente – conclude Gallo - porta con se un altro beneficio. Quello di far diventare le pronunce precedenti ai quali riferirsi in casi simili, con un possibile effetto semplificatore e quindi moltiplicatore di deflazione del contenzioso.
L’incontro è stato anche l’occasione di una riflessione sulla opportunità di prevedere, anche per Avcp, la legittimazione processuale attiva.

‘Nuove prospettive giuridiche tra deflazione del contenzioso e responsabilizzazione del mercato dei contratti pubblici: l’Autorità e l’Avvocatura a confronto’.
Roma, 30 maggio 2013, Biblioteca Angelica

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