Finanza di progetto, non è possibile attribuire punteggio zero all’offerta economica

Finanza di progetto, non è possibile attribuire punteggio zero all’offerta economica

L’ente concedente, il Comune di Terni, è chiamato ad annullare in autotutela il bando e il disciplinare di gara della concessione dell’impianto di cremazione

Nelle procedure per affidamento in concessione mediante finanza di progetto, la clausola della lex specialis di gara che attribuisce un punteggio pari a zero all’offerta economica non è coerente con la natura dell’operazione del project financing, nonché con gli articoli 185 e 193 del nuovo Codice degli Appalti. Pertanto, in tale caso, l’ente concedente è chiamato ad annullare in autotutela il bando e il disciplinare di gara, nonché gli eventuali provvedimenti consequenziali, procedendo alla riformulazione della lex specialis di gara conformemente ai principi enunciati, alla sua rinnovata pubblicazione e alla fissazione di nuovi termini per la presentazione delle offerte.

Così Anac, con parere di precontenzioso n. 374 del 2025, approvato dal Consiglio dell’Autorità del 1° ottobre scorso, è intervenuta nei confronti del Comune di Terni, in Umbria, riguardo alla gara europea a procedura aperta per Partenariato Pubblico Privato (PPP) per l’affidamento in concessione della progettazione, costruzione e gestione economico-funzionale di un impianto di cremazione comunale con importo di 25.764.488 euro.
Nel caso il Comune di Terni non intendesse conformarsi al parere, ciò va comunicato all’Autorità con provvedimento da adottare entro quindici giorni, la quale potrà di conseguenza fare ricorso.

Intervenendo nel merito della decisione presa dall’amministrazione umbra, Anac afferma che “appare contraddittoria e incoerente (come censurato dall’istante) la decisione di non valorizzare la componente economica e finanziaria dell’offerta, rendendola irrilevante ai fini della selezione del contraente, ma al contempo autovincolarsi a svolgere la verifica di anomalia dell’offerta”. 
“Pur tenendo ferma la discrezionalità dell’ente concedente in ordine al peso ponderale dell’offerta economica (espressione del principio di libertà organizzativa e di autonomia contrattuale), nonché il favor per la valorizzazione della componente tecnico-qualitativa ed innovativa delle offerte – prosegue Anac -, non si può totalmente prescindere dalla valutazione della componente quantitativa. Nell’assegnazione dei punteggi in una procedura per l’affidamento di una concessione mediante finanza di progetto, occorre pertanto bilanciare l’interesse (prevalente) al pregio qualitativo e innovativo dell’offerta con la sua valenza economica, che potrebbe essere anche marginale (rispetto all’offerta complessiva), ma non nulla. Diversamente, si finirebbe per rendere priva di rilevanza, ai fini della selezione del contraente, la sostenibilità economico-finanziaria dell’offerta come esplicitata nel PEF formulato in sede di gara”.

“La finanza di progetto o project financing - spiega l’Autorità - consiste in un’operazione complessa di finanziamento per la realizzazione e gestione di opere pubbliche o di pubblica utilità basata sul coinvolgimento di capitali privati, che parte dalla fase della progettazione (o anche da quella dell’iniziativa) fino a quella della gestione ed esecuzione. Tale operazione, da una parte, consente la realizzazione di opere pubbliche senza oneri finanziari per la Pubblica Amministrazione, attraverso la predisposizione del progetto di fattibilità e del piano economico-finanziario da parte di un promotore privato; e, dall’altra, implica l’operazione di finanziamento di una attività economica idonea ad assicurare all’operatore il recupero degli investimenti e dei costi sostenuti e a rappresentare una fonte di reddito. Elemento essenziale di tale strumento contrattuale, come di ogni operazione di PPP, è il trasferimento del rischio operativo derivante dallo sfruttamento economico dell’opera da parte dell’operatore economico
nel caso di affidamento di una concessione mediante finanza di progetto non si può prescindere dalla valutazione di adeguatezza, coerenza e sostenibilità economico-finanziaria dell’offerta, sotto il profilo dei ricavi attesi e dei relativi flussi di cassa in rapporto ai costi di produzione e di gestione”. 

“Da ciò – prosegue Anac - discende altresì la necessità che tale valutazione non sia fine a stessa, ovvero sterilizzata dalla impossibilità di attribuire un punteggio alla componente economica dell’offerta (sebbene secondo una percentuale individuata discrezionalmente dall’ente concedente). Pertanto, non è compatibile con l’obbligo di utilizzare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la decisione del Comune di attribuire un peso pari a zero all’offerta economica, rendendo radicalmente nulla ed irrilevante la sua valutazione da parte della Commissione giudicatrice. La totale assenza di peso all’offerta economica non consente, in particolare, di valorizzare la componente economico-finanziaria dell’offerta e svilisce un elemento essenziale di tale contratto di PPP, rappresentato dal trasferimento del rischio operativo ed economico in capo all’operatore”.

E conclude l’Autorità: “La decisione del Comune di Terni di attribuire un punteggio pari a zero all’offerta economica, oltre a non essere compatibile con la natura dell’operazione del project financing, si pone in contrasto con l’articolo 185 del Codice, che disciplina i criteri di aggiudicazione dei contratti di concessione, dettando una normativa speciale rispetto all’articolo 108. Alla fattispecie in esame, non è applicabile l’articolo 108 del Codice invocato dal Comune di Terni, per diversi motivi”.