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Appalti pubblici - Segnalazione di irregolarità in relazione alla procedura di gara

Segnalare una sospetta irregolarità nell’affidamento o nell’esecuzione degli appalti pubblici

Ultimo aggiornamento del 20.02.2024 a cura dell’Autorità Nazionale Anticorruzione

Segnalare una sospetta irregolarità nell’affidamento o nell’esecuzione degli appalti pubblici

Se hai rilevato una irregolarità nell’affidamento o nell’esecuzione di un Appalto pubblico di tuo interesse, puoi inviare una segnalazione motivata (esposto) all’ANAC, anche attraverso le associazioni e le organizzazioni che rappresentano interessi collettivi o diffusi. Sul sito web dell’Autorità è presente un modulo online da utilizzare per inviare la segnalazione corredata dell’eventuale documentazione a supporto.

L’Autorità, salvo i casi di archiviazione delle segnalazioni, aprirà un procedimento, nel rispetto delle disposizioni stabilite dal Regolamento di vigilanza, anche sulla base dell’analisi delle informazioni presenti nella Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici e/o prendendo spunto da fatti e notizie riportate dalla stampa.

Fasi del procedimento

L’Autorità acquisisce, se necessario, ogni elemento utile sulle problematiche emerse.

Nel caso riscontri irregolarità, l’Autorità invia ai responsabili una comunicazione contenente le criticità emerse.

I soggetti interessati possono inviare memorie e controdeduzioni, chiedere di essere ascoltati o accedere ai documenti del procedimento

Il procedimento può concludersi con un’archiviazione, nei casi stabiliti dal Regolamento di vigilanza, oppure mediante delibera del Consiglio o atto di conclusione a firma del Presidente, ovvero mediante atto dirigenziale in caso di procedimento in forma semplificata, con i quali l’Autorità:

a.   accerta atti illegittimi o irregolari della procedura di gara o dell’esecuzione del contratto, formulando raccomandazioni rivolte alle stazioni appaltanti o agli enti concedenti interessati, a rimuovere le illegittimità o irregolarità riscontrate, ovvero ad adottare atti volti a prevenire, per il futuro, il ripetersi di tali illegittimità e irregolarità:

b.   registra che la stazione appaltante o l’ente concedente hanno adottato nel caso esaminato buone pratiche amministrative meritevoli di segnalazione;

c.   prende atto della volontà manifestata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente di rimuovere le illegittimità e irregolarità indicate nella comunicazione di avvio del procedimento, ovvero di adottare atti volti a prevenire il futuro ripetersi di tali illegittimità e irregolarità.

Sanzioni

L’Autorità può applicare le seguenti sanzioni amministrative pecuniarie:

  • da 500 a 5.000 euro per le violazioni accertate sulla corretta esecuzione dei contratti pubblici;

  • da 500 a 5.000 euro a coloro che rifiutano od omettono, senza giustificato motivo, di fornire le informazioni o di esibire i documenti richiesti;

  • da 500 a 10.000 euro a coloro che forniscono informazioni o esibiscono documenti non veritieri.

Riferimenti normativi

Presentare un ricorso

Tutti gli operatori economici - che ritengano di aver subìto una lesione dei propri interessi legittimi nella fase pubblicistica di scelta del contraente - possono chiedere al Giudice Amministrativo di valutare la legittimità di una decisione assunta da una Stazione Appaltante nell’ambito di una procedura di gara alla quale abbiano partecipato e, a certe condizioni, anche se non hanno partecipato. In alcuni casi, il ricorso può anche essere presentato da associazioni di cittadini o di operatori economici.

La Giustizia Amministrativa costituisce una magistratura speciale che gode di tutti i diritti e delle prerogative di indipendenza che sono attribuiti agli altri giudici. I ricorsi sono presentati in primo grado innanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali (T.A.R.), istituiti in ogni capoluogo di regione e, in secondo grado, innanzi al Consiglio di Stato, presente a Roma e in Sicilia.

La procedura di ricorso è regolamentata da alcune norme del Codice del Processo Amministrativo, raccolte nel D.Lgs. 104/2010.

Come e quando presentare un ricorso

Per presentare un ricorso è necessario il patrocinio di un avvocato. Il ricorso, che segue un procedimento speciale e accelerato, può essere presentato contro i provvedimenti di una Stazione Appaltante che abbiano effetto negativo sul ricorrente, e deve essere notificato alla Stazione Appaltante entro 30 giorni dalla data della pubblicazione o della effettiva conoscenza del provvedimento impugnato. Il ricorso deve essere notificato anche ad almeno uno dei controinteressati (ad esempio, uno degli altri concorrenti).

Successivamente il ricorso va depositato presso il T.A.R. competente entro 15 giorni dall’ultima notifica.

La presentazione del ricorso è subordinata al pagamento di una somma di denaro quale contributo per le spese di giustizia. Tale importo varia sulla base del valore dell’affidamento, ed è stabilito dall’art. 13 del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.

Contro le decisioni del TAR si può ricorrere in appello al Consiglio di Stato.

Effetti della presentazione del ricorso – Stand Still

Per dare la possibilità ai partecipanti di presentare un eventuale ricorso, il contratto pubblico non può essere stipulato prima di 35 giorni dall’invio dell’ultima delle comunicazioni del provvedimento di aggiudicazione da parte della Stazione Appaltante (art.18 del Codice dei contratti pubblici).

Tale termine, definito dilatorio, non si applica nei seguenti casi:

a)   procedura in cui è stata presentata o ammessa una sola offerta e non sono state tempestivamente proposte impugnazioni del bando o della lettera di invito, o le impugnazioni sono già state respinte con decisione definitiva;

b)   appalti basati su un accordo quadro;

c)   appalti specifici basati su un sistema dinamico di acquisizione;

d)   contratti di importo inferiore alle soglie europee.

Inoltre, nel caso in cui sia stato proposto ricorso avverso l’aggiudicazione con contestuale domanda cautelare, il contratto non può essere stipulato dal momento della notificazione dell’istanza cautelare alla stazione appaltante e per i successivi 20 giorni, sempre che in questo periodo il Giudice Amministrativo abbia avuto modo di pronunciarsi.

Cosa può fare il Giudice

Il Giudice Amministrativo può disporre:

  • la sospensione temporanea dei provvedimenti impugnati, in sede cautelare;

  • l’annullamento degli atti impugnati;

  • l’inefficacia del contratto stipulato dalla stazione appaltante con un operatore economico, che può avere effetti retroattivi oppure dal momento stabilito dal Giudice Amministrativo;

  • il subentro nel contratto stipulato con altro operatore;

  • il risarcimento dei danni subiti dall’Operatore Economico come conseguenza del comportamento della Stazione Appaltante.

Sanzioni

Quando il giudice amministrativo, a causa della sussistenza di interessi pubblici prevalenti, stabilisce di non rendere inefficace un contratto affetto da gravi violazioni, può imporre:

  • una sanzione pecuniaria alla stazione appaltante, di importo compreso tra lo 0,5% e il 5% del valore del contratto, inteso come prezzo di aggiudicazione;

  • la riduzione della durata del contratto, ove possibile, da un minimo del 10% ad un massimo del 50% della durata residua.

Riferimenti normativi

Impugnare un bando o un atto di gara

L’ANAC può impugnare in giudizio i bandi, gli altri atti generali e i provvedimenti relativi a contratti di rilevante impatto, emessi da qualsiasi stazione appaltante, qualora ritenga che essi violino le norme in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.

Inoltre, se ritiene che una stazione appaltante abbia adottato un provvedimento viziato da gravi violazioni del Codice, anche se non si tratta di un contratto di rilevante impatto, l’ANAC può emettere un parere motivato, indicando alla stazione appaltante un termine entro cui conformarsi alle indicazioni fornite. In caso di inadempimento, l’ANAC può presentare ricorso dinanzi al T.A.R.

Quali atti può impugnare ANAC

a) regolamenti e atti amministrativi di carattere generale, quali:

  • bandi

  • avvisi

  • sistemi di qualificazione degli operatori economici istituiti dagli enti aggiudicatori nei settori speciali

  • atti di programmazione

  • capitolati speciali di appalto

  • bandi-tipo adottati dalle stazioni appaltanti

  • atti di indirizzo e direttive che stabiliscono modalità partecipative alle procedure di gara e condizioni contrattuali

b) provvedimenti relativi a procedure disciplinate dal Codice dei contratti pubblici, quali:

  • delibere a contrarre

  • ammissioni ed esclusioni dell'operatore economico dalla gara

  • aggiudicazioni

  • validazioni e approvazioni della progettazione

  • nomine del Responsabile del Procedimento

  • nomine della commissione giudicatrice

  • atti afferenti a rinnovo tacito

  • provvedimenti applicativi della clausola revisione prezzi e dell'adeguamento dei prezzi

  • autorizzazioni del Responsabile del Procedimento e/o approvazioni di varianti o modifiche

  • affidamenti di lavori, servizi o forniture supplementari.

Cosa può fare ANAC

L’ANAC può attivare due procedimenti:

a) Ricorso diretto, in caso di contratti di rilevante impatto, ossia

  • contratti che riguardino un ampio numero di operatori, o relativi ad interventi in occasione di grandi eventi, disposti a seguito di calamità naturali, di realizzazione di grandi infrastrutture strategiche;

  • contratti riconducibili a fattispecie criminose, situazioni anomale o indicative di condotte illecite da parte delle stazioni appaltanti;

  • contratti relativi ad opere, servizi o forniture aventi particolare impatto sull'ambiente, il paesaggio, i beni culturali, il territorio, la salute, la sicurezza pubblica o la difesa nazionale;

  • contratti relativi a lavori di importo pari o superiore a 15 milioni di euro, oppure servizi e/o forniture di importo pari o superiore a 10 milioni di euro;

  • contratti di importo pari o superiore a 5 milioni di euro rientranti in programmi di interventi realizzati mediante investimenti di fondi comunitari.

b) Ricorso previo parere motivato, in caso di gravi violazioni delle norme in materia di contratti pubblici, quali

  • affidamento senza previa pubblicazione di bando o avviso, laddove tale pubblicazione sia richiesta dalle norme;

  • affidamento mediante procedura diversa da quella aperta e ristretta fuori dai casi consentiti, e quando questo abbia determinato l'omissione di bando o avviso ovvero l'irregolare utilizzo dell'avviso di pre-informazione;

  • atto relativo al rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture ovvero ad ingiustificate e reiterate proroghe dei contratti;

  • modifica sostanziale del contratto che avrebbe richiesto una nuova procedura di gara;

  • mancata o illegittima esclusione di un concorrente;

  • contratto affidato in presenza di una grave violazione degli obblighi derivanti dai trattati;

  • mancata risoluzione del contratto nei casi previsti dalle norme;

  • bando ad evidenza pubblica che contenga clausole restrittive della partecipazione e, più in generale, della concorrenza;

  • omesso svolgimento del dibattito pubblico obbligatorio;

  • procedura di affidamento del contratto svolta da soggetto non adeguatamente qualificato oppure svolta in elusione degli obblighi di qualificazione previsti dal Codice;

  • violazione del divieto di artificioso frazionamento, allo scopo di evitare l'applicazione delle norme del codice relative all’affidamento di contratti di importo superiore alle soglie di rilevanza comunitaria;

  • affidamento in presenza di una grave violazione degli obblighi derivanti dai trattati europei;

  • reiterate violazioni del codice commesse nella fase di affidamento dei contratti.

Come si svolge il procedimento in caso di ricorso previo parere motivato

Entro 60 giorni dall'acquisizione della notizia, l’Autorità emette un parere motivato, nel quale sono segnalate le violazioni riscontrate e indicati i rimedi da adottare per eliminarle. Il parere motivato può essere emesso entro il termine massimo di 120 giorni dall’adozione o dalla pubblicazione dell’atto contenente la violazione.

Il parere è trasmesso alla stazione appaltante, alla quale è assegnato il termine, non superiore a 60 giorni, entro il quale è invitata a conformarsi alle prescrizioni in esso contenute. Se ciò non avviene, l’Autorità può decidere di proporre ricorso avverso l'atto che si assume illegittimo; il ricorso è proposto entro 30 giorni dalla ricezione della risposta della stazione appaltante ovvero, in caso di mancata risposta, dallo scadere del termine assegnato per la risposta alla stazione appaltante.

Riferimenti normativi

Parere di precontenzioso

Il parere di precontenzioso è uno strumento di risoluzione alternativa delle controversie che possono insorgere durante lo svolgimento delle procedure di gara per l’affidamento di un contratto pubblico, ad esclusione di quelle in materia di accesso agli atti. I pareri possono riguardare anche controversie sorte durante la fase esecutiva del contratto, nei soli casi in cui è previsto l’esercizio di un potere autoritativo da parte della stazione appaltante o dell’ente concedente, in relazione a:

  • divieto di rinnovo tacito dei contratti;
  • clausola di revisione del prezzo e il relativo provvedimento applicativo;
  • modifiche contrattuali apportate senza una nuova procedura di affidamento in assenza dei presupposti legittimanti;
  • diniego di autorizzazione al subappalto.

Chi può richiederlo

Il parere può essere richiesto, singolarmente o congiuntamente, dalla stazione appaltante/ente concedente o da una o più delle parti che abbiano un interesse in quella procedura di affidamento (ad esempio, perché non possono parteciparvi, sono state escluse oppure sono state private dell’aggiudicazione).

Possono presentare istanza anche i soggetti portatori di interessi collettivi costituiti in associazioni o comitati, se la questione rientra tra le finalità dell’ente e se l’interesse che intendono tutelare è comune a tutti gli associati.

Sono legittimati alla presentazione dell’istanza di precontenzioso le persone fisiche che hanno la rappresentanza legale dei soggetti richiedenti.

Come richiedere un parere di precontenzioso all’ANAC

Se la procedura di affidamento è stata bandita ai sensi del nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023), sono disponibili i seguenti moduli:

Se la procedura di affidamento è stata bandita ai sensi del vecchio Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016), sono disponibili i seguenti moduli:

Quando il parere è richiesto da una stazione appaltante, la stessa si impegna a non attuare atti pregiudizievoli ai fini della risoluzione della questione fino al rilascio del parere.

In quali casi non si può richiedere il parere

I casi di improcedibilità ed inammissibilità della richiesta di parere sono riportati in maniera dettagliata all’art.  7 del Regolamento in materia di pareri di precontenzioso.

Ad esempio, il parere non può essere richiesto quando la questione riguarda la fase esecutiva e non rientra tra le ipotesi eccezionali consentite dal Regolamento, quando l’istanza è rivolta a contestare un provvedimento divenuto inoppugnabile (per decorso dei termini di impugnazione), quando è pendente un ricorso al T.A.R.  proposto da una delle parti o dall’Autorità sulla medesima questione, quando la parte che lo ha richiesto non otterrebbe alcun vantaggio (carenza di interesse).

Come si svolge il procedimento

L’Autorità rilascia il parere entro 30 giorni dalla ricezione della richiesta, previo contraddittorio, assegnando alle parti un termine non superiore a 5 giorni per la presentazione di memorie e documenti.

Il parere viene comunicato alle parti tramite PEC. La stazione appaltante o l’ente concedente sono tenuti a comunicare all’Autorità, entro 15 giorni, la propria decisione di conformarsi o meno al contenuto del parere e, in caso negativo, devono motivare le ragioni del dissenso. L’Autorità, entro i successivi 30 giorni, può proporre ricorso al T.A.R. contro il provvedimento della stazione appaltante o dell’ente concedente ovvero contro l’inerzia di quest’ultimi.

Riferimenti normativi

Questa pagina fa parte del portale Your Europe della Commissione europea.

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